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發改委“再審”十萬億PPP

出處:政經 作者:陶鳳 肖涌剛 網編:尹文武 2019-07-02

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《政府投資條例》施行首日,國家發改委對PPP項目管理再出細化規定。7月1日,國家發改委發布最新通知明確,PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》,依法依規履行審批、核準、備案程序。既“開前門”,又“堵后門”。一系列監管政策密集落地,十余萬億PPP項目總額能否規避風險實現效能最優化?

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適用《政府投資條例》

起于2017年的監管風暴,尚未踩下剎車。

國家發改委7月1日發布的《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(以下簡稱“通知”)要求,全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查,嚴格依法依規履行項目決策程序。

值得注意的是,7月1日是《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)正式生效之日。5月出臺的《條例》規定,“政府投資資金應投向公益服務、基礎設施等領域”,這與PPP項目基本一致。不過,《條例》并沒有明確政府投資與PPP的關系,這引起了坊間對于《條例》出臺后對PPP運營管理影響的猜測。

而此次國家發改委的通知明確,PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》,依法依規履行審批、核準、備案程序。

具體而言,采取政府資本金注入方式的PPP項目,要按照《條例》規定,實行審批制。未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目,為不規范項目,不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案,以及可行性論證和審查程序。

PPP專家、清華大學教授王守清在5月舉行的相關研討會中曾提到,《條例》位階高,對各個部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策,以及各方的不同解讀,給了更明確的指引,違反則更要被問責。

“《條例》不僅強調項目前期,也強調了幾個關鍵階段的監管與評估,這與PPP不沖突。”王守清表示,這為PPP項目的篩選、可研論證等前期環節的規范運作,以保證項目成功和可持續奠定了更好的基礎。

根據國家發改委最新通知,所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證。而當項目建設地點發生變化,建設規模、標準和主要建設內容發生較大變化,項目投資規模超過批復投資的10%,應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。

13.6萬億投資額

這場政府和社會資本的聯姻始于2013年。根據財政部PPP中心數據,截至今年5月末,管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元;累計落地項目5740個、投資額8.8萬億元,落地率63.8%。

財政部PPP專家庫專家侯明在接受媒體采訪時指出,經過六年多的發展,PPP已經形成了一套制度體系,部分項目已經進入運營期,涌現了一批優質項目,可以說PPP在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了非常重要的作用。

不過,在發展過程中,不少地方政府“一窩蜂”涌向PPP,相應支出一再越過“不能超出一般公共預算支出的10%”的紅線,為地方隱形債務埋下風險,致使財政部在嚴格規范地方債之際,PPP清理整頓風暴愈演愈烈。在去年上半年,各地約有5萬億元的項目被“清退”。

今年以來,清理退庫的工作仍在繼續。最新數據顯示,今年5月,地方主動退出管理庫項目72個,投資額為583億元。

“3月初,《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(即財金〔2019〕10號文)發布后,各地進一步加強入庫審核和規范管理,持續主動清理不合規項目。”財政部PPP中心有關負責人表示。

上述負責人提及的財金〔2019〕10號文對“規范的PPP項目”應當符合的條件作了明確界定。文件中重申規避財政承受能力10%紅線的同時,新增了7%的警戒線,并要求財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。

而根據全國PPP綜合信息平臺5月末監測數據顯示,全國2550個有項目在庫的各級行政區中,有5個行政區個別年份超10%,這5個行政區已停止新項目入庫。

完善績效約束

在財政部金融司副司長董德剛看來,辨別“真假PPP”,應強調運營和績效兩個要件:一是PPP是以運營為核心的長期合作,沒有運營不是PPP;二是PPP是政府和社會資本之間的風險分擔,沒有績效約束,就無法實現真正的風險分擔,同樣不是PPP。

就目前看,隨著一批監管政策密集落地,各地PPP項目在立項、落地、開工等方面的改進力度明顯。這一背景下,國家發改委、財政部PPP專家楊寶昆認為,“隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段,PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現”。

今年以來,各地已經開始探路PPP項目全生命周期監督管理。4月,山西省印發了《關于開展政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理的通知》,提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束,形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制,實現按效付費。同時,山東、江蘇等地也出臺了相應政策。

財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩此前建議,應盡快明晰PPP績效評價的功能定位,明確政府不該兜底的項目不能兜的同時,也要遵守盈利共享、風險共擔的原則,加快PPP項目績效評價課題邊界的界定,加快推進分領域、分行業、分層次的PPP項目的績效目標、績效指標的建設,盡快出臺操作規范。

而據媒體報道,目前財政部等相關部門正在計劃推動部分地區開展PPP項目績效評價試點,頂層指導文件PPP項目績效管理操作指引辦法(征求意見稿)也已在業內征求過意見,出臺漸行漸近。

北京商報記者 陶鳳 肖涌剛

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